今年是实施“十一五”规划的最后一年，随着城乡统筹的研究和实践不断深入，“十二五”时期，城乡统筹必将成为推动县域经济社会发展的新动力。浏阳作为全国百强县之一，当前城乡统筹发展大幕已经拉开，最近出台的《关于加快城乡统筹发展的若干意见》中提及，浏阳市城乡一体化将分为城区、新区（工业新城）、东区、南区、西区、北区六大板块，分片区统筹发展。其中，城区片区以四个街道为核心，并拓展至太平桥、溪江两个乡镇；新区片区以长沙国家生物产业基地和浏阳制造产业基地为核心，涵盖永安、北盛、洞阳、蕉溪四个乡镇；东区片区以农业科技产业园为核心；南区片区以大瑶镇为核心；西区片区以镇头镇为核心；北区片区以沙市镇为核心。根据《意见》的精神，浏阳市统筹城乡发展就是要通过城镇化和工业化带动城乡统筹，达到以城带乡、以工促农的目的。作为衔接城市和农村经济社会统筹发展的乡镇，今后将集基层政府所在地、农村经济聚集点、农村人口聚集区以及农村商贸中心等多重角色于一身，承载着城市所具有的多重功能，因此，吸取现有城市发展出现的“内伤”和“外伤”教训,把握小城镇发展过程中面临的“问题”至关重要。

    首先是小城镇“地下”建设问题。近来日益频繁发生的城市内涝、管道煤气泄露等现象告诉我们，城市发展不仅要注重“外在美”，更要注重“内在美”，小城镇建设同样如此。相对于大、中城市的系统规划、科学施工和严格监管，小城镇建设存在着规划缺失、施工不规范和监管缺位的重重弊端，造成这种局面的原因是多方面的。一方面，乡镇基层政府由于财政资金的匮乏，小城镇发展往往缺乏系统和科学的城镇建设规划，加之城镇地下建设规划与镇容镇貌无关，因此更容易被忽略不计；另一方面，小城镇的发展壮大多是依靠当地农户买地建房逐步向外扩张，且这种扩张是渐进式的，农户建房时的小农意识和地方城建所难于监管之间形成了恶性循环。此外，部门之间的“各负其责”和规划自身的滞后性也是造成“地下”建设不规范的原因。根据现代城市生存和发展所需的基本条件，“地下”建设包括地下供水、排水（包括雨水和污水）、电力、燃气、供热、通信、有线电视、消防、交通信号灯等地下管网工程建设。综观浏阳市包括中心镇在内的所有乡镇，除基本的地下供、排水管道外，其他已有的部分设施基本都是通过“地面”或“地上”施工完成。根据当前浏阳市乡镇布局情况和乡镇发展情况可以看出，乡镇大多位于河流沿岸，乡镇建设多以地下供、排水管道，地上电力、通信、有线电视线路，燃气、供热、消防、交通信号缺失的发展状态。但由于乡镇发展走的是渐进式和自发式的扩张之路，因此，地下供、排水管道多是段、节式的以河道为出口的外循环管网；由于乡镇的分散布局，地上电力、通信、有线电视线路还处于一种纵横交错、各自为线的蛛网式布局状态。

    其次是小城镇“地面”建设问题。小城镇作为城乡统筹发展过程中的桥头堡,必然以地方经济增长极和农村居民集居点为发展方向。从我国大中城市的发展状况来看，面临着“出行难”、“停车难”、“环境质量差”等突出问题，大中城市的快节奏生活与拥堵的交通状况以及逐年下降的城市生活质量形成了突出矛盾。城市交通与城市环境成为城市“地面”建设的关键问题。当前，浏阳市老城区由于城市发展之初规划的短视和滞后，城市正面临着“出行难”、“停车难”的问题，这就给“十二五”期间城乡统筹过程中中心城镇的“地面”建设提供了反面教材。近年来，随着“汽摩下乡”和城镇商贸业的发展，进出和停留乡镇街道的车辆也日益增加，特别是逢节假日和集贸日，车辆拥挤的现象开始出现。乡镇规模的不断扩张，“一路多乡镇”的城镇单一主干道开始向纵横交织的主次道铺开。乡镇道路通行率和停车问题将成为日后乡镇“地面”建设中不得不面对的难题。与此同时，随着农村生产生活物品的商业化程度日益提高，以往自产自销的模式向“进货销售”的模式过渡，城镇生活垃圾造成的点源污染开始呈现，随着农村居民居住的集中，农村的面源垃圾污染将逐步集中，当前浏阳市正开展的农村垃圾环境污染治理工作中，乡镇收集的农村垃圾中转问题将成为以后乡镇“地面”建设不可回避的问题之一。

    此外是小城镇“地上”建设问题。“地上”建设是城市形象最鲜明的代表和象征。大中城市中高楼林立的商务区和错落有致的商业街区相结合，以及绿树成荫的街区及园林绿化构成了立体化的城市街景，加上整齐划一而又富有人性化的广告牌，相对于大城市的高规格和高标准的规划，小城镇“地上”建设还处在杂乱无“规”的状态。从浏阳市乡镇“地上”建设情况来看，主要表现在以下几方面。一方面是建筑面积和建筑高度的控制不一。由于是个体建房，乡镇建设还处于低层次的扩张阶段，基于资金限制和生活及商贸的不同需要，建房规划还处于初级层面；另一方面，街道上搭棚遮阳及违章建筑多，广告牌为追求醒目而各具特色。此外，也是小城镇板“地上”建设最突出的问题,那就是线路杆林立,电线、电话线、有线电视线等线路盘根错节地交叉分布在乡镇街道，再加之广告横幅和宣传标语的“装饰”，乡镇“地上”建设的杂乱无章令人堪忧。

    从上述“地下”到“地面”再到“地上”建设问题的阐述，不难发现，城市建设是一个系统综合性工程。随着城乡统筹发展步伐的加快，乡镇建设必将沿着中小城市城市的发展之路迈进。因此，如何借鉴大中城市发展的前车之鉴，提出避免和预防小城镇建设过程中出现大中城市发展之殇的对策，成为本文的意义所在。

    一是要提高认识，科学规划。认识指导实践，小城镇建设的实践更需要有正确的思想认识加以指导。首先是要提高乡镇地方政府负责人的认识。常言道：“为官一任、造福一方”，但受我国行政体制的制约，地方政府负责人为官一任少则两三年，最多不过七八年。因此，各届政府负责人的“认识”难以一致且难以形成连续性。与此同时，受以“快”制胜和“政绩工程”短期效应刺激的影响，乡镇往往出现与地方经济社会发展不相适应的“政绩工程”。对此，市县一级政府特别是规划部门应在考核机制中加以完善对乡镇负责人在集镇规划和建设方面的内容，更应从政策层面对小城镇建设规划的科学性以及小城镇在市县经济中发挥的功能定位等内容加以评估和考虑。其次是要提高乡镇居民对规划的重要性认识。地方基层政府要以当前城市发展过程中暴露出的“问题”为教材，加强城镇居民对小城镇规划的重要性认识。同时要将规划公开，并通过征求当地城镇居民意见让城镇居民亲身参与规划，让规划做到公开民主、科学可行、易于贯彻和接受。此外，不仅要认识规划的重要性，更要强调规划的科学性。规划不仅仅是向前看，更要注重历史和把握现状。如乡镇地下排水系统的规划（包括管道设置和排水能力设计），要注重历史的气象降雨记录，结合当前国内最强降雨记录，根据未来乡镇发展规模（一般是以十年为时间段），设计出科学可行的地下排水系统，避免“内涝”的出现。当前，浏阳市正处于城乡统筹的起步阶段，乡镇建设将从无序状态向统筹规划的有序状态迈进。特别是对于规划划定的中心城镇建设，如何根据改善后的交通环境，结合现有的人文、地理条件和经济社会发展基础做好片区规划，特别是中心城镇的规划，对于整个片区甚至全市的发展都将至关重要。

    二是要严格控制，刚柔相济。在以往的城市发展过程中，许多城市不是缺乏科学的规划，而是科学规划成为一纸空文，成为许多政府办公室的收藏品，作出规划的部门往往只能“自娱自乐”。科学系统的规划往往因为领导的决策或意志束之高阁，或随意更改而执行不到位。各种各样废置规划的情况都有。一是认为规划耗钱耗力，没必要制定科学系统的规划，缺乏科学系统的规划成为城市发展过程中问题不断的罪魁祸首。二是认为规划就是取决于领导指定的发展方向或集体作出的发展决策，因此按照领导的意思办就没错。三是规划没有结合实际，规划部门往往将规划工作外包，外包规划又缺乏当地史情和实情的了解，缺乏以当地城镇居民为主体的公众参与，由于规划本身的原因，规划难以落实到位。而当缺乏规划、未按规划执行或未完全按规划办事时，对相关部门和人员又缺乏监督和惩罚机制，难以做到刚性控制。此外，有的城市在发展过程中，严格执行了刚性规划，但由于情势变更，发展环境变更，规划并未随之调整，以至于刚性有余，柔性不足。因此，浏阳市在以中心镇为主体的小城镇建设过程中，在制定科学系统的乡镇发展规划后，既要严格贯彻执行，使规划不因领导人意志的改变而改变，使建设工作服从规划，而不是让规划服从或服务于领导意志。与此同时，又要根据乡镇发展的新形势，正确把握和适时调整原有规划，同时将规划与城乡居民的民意相结合。

    三是要部门联动，群策群力。城市建设是一项项目繁杂而任务艰巨的系统工程。从上述对城市“地下”、“地面”、“地上”建设问题的阐述不难看出，城市建设是多部门在各司其职的基础上群策群力的团队协作过程。与城市建设相比，乡镇小城镇建设虽没有大城市建设的庞杂，但牵涉到的部门并不比城市建设的参与部门少。与城市建设不同的是，小城镇建设过程中许多部门存在天然的合一性，这就为小城镇建设过程中的部门联动提供了良好的先天条件。部门的划分是建立在分工的基础上，小城镇建设过程中，不能仅仅按照部门划分的职责而各行其是，更要在综合协调的基础上统筹兼顾。如在集镇房屋建设审批过程中，国土部门不仅要审查土地利用情况，更要配合乡镇城建所审查是否与城镇规划相一致。只有在部门联动的基础上采取群策群力的措施，才能使小城镇规划执行到位。

    “十二五”时期将进入我国小城镇建设的高峰期，因此，小城镇建设要在吸取现有城市发展过程中问题和教训的基础上，通过提高认识、科学规划，通过严格控制，刚柔相济，通过部门联动，群策群力，才能让小城镇建设避免重蹈覆辙。